Modelos de gobernanza y su influencia en la resiliencia portuaria – y II

Paulo Alexandre DE SOUSA FALÉ
Master Internacional en Administración Marítima y Portuaria (MIAMP-IMBS)
Director de Operaciones Portuarias y Seguridad
APRAM, S.A.
Funchal, Madeira
PORTUGAL

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4. CONCEPTO DE RESILIENCIA PORTUARIA

El proceso de creación de resiliencia portuaria se desarrolla por etapas, a través de una visión estratégica fuerte por parte de los órganos de gestión, que deben considerar las medidas a nivel de gobernanza que permitan minimizar los riesgos conocidos y analizar el horizonte, con el objetivo de identificar amenazas y oportunidades emergentes. La asunción de riesgos debe ser adecuada y controlada, potenciando el desarrollo de una cultura de gestión del riesgo que permita abordar los diversos tipos de problemas de forma transversal y protegerse de daños a la reputación (Falé, 2023).

Las perturbaciones a nivel de una operación portuaria pueden tener múltiples orígenes (previsibles, aleatorios e inesperados) y pueden ser de contexto interno o externo a las operaciones.

También pueden destacarse dos tipos de impactos potenciales en la actividad portuaria: el disruptivo, que perjudica las operaciones y causa retrasos en la cadena logística sin implicar daños en la infraestructura o los equipos, y el impacto dañino, donde la infraestructura y los equipos son dañados e incluso destruidos.

Por lo tanto, se debe enmarcar el concepto de resiliencia asociado a la actividad portuaria. En este contexto, la resiliencia de un puerto es la capacidad de mantener operativos, frente a la diversidad de perturbaciones (pandemias, catástrofes naturales y ataques cibernéticos o terroristas), un nivel de servicios aceptable para asegurar su actividad operativa (servicios e infraestructuras para los barcos, cargas y otros clientes) (Falé, 2023).

Esta capacidad es variable, dependiendo de factores como la dimensión, la ubicación y el tipo de operaciones del puerto. La resiliencia de un puerto puede ser analizada según su capacidad de respuesta en los siguientes campos:

• Capacidad de absorción: Representa la capacidad de un puerto o infraestructura portuaria para absorber el impacto de una determinada perturbación, asegurando un nivel mínimo de servicios. Esta capacidad implica atributos como la robustez, la redundancia y la visibilidad. Conceptualmente, un sistema robusto no se ve afectado por algunas perturbaciones debido a que puede absorberlas o soportarlas (Falé, 2023).
• Capacidad de recuperación: Representa la capacidad de un puerto o infraestructura portuaria para recuperarse de una perturbación específica hasta un patrón de servicios similar o incluso superior al que precedió al evento. El elemento principal de capacitación para que un puerto responda a un evento perturbador es su preparación y los recursos que pueden ser movilizados para contener y reducir la perturbación (estrategia preventiva). El elemento secundario de la capacidad de recuperación implica la restauración, lo que implica la capacidad del puerto para regresar a un estado operativo normal con su capacidad asociada (estrategia reactiva) (Falé, 2023).
• Capacidad de adaptación: Representa la capacidad de un puerto para reajustar sus operaciones e incluso su gestión, ya sea en anticipación (estrategia preventiva) o en reacción (estrategia reactiva) a una perturbación. El desarrollo de esta capacidad implica estrategias de flexibilidad para que el puerto pueda ajustar sus operaciones de manera que se atenúen las perturbaciones, por ejemplo, alterando los horarios y flujos de trabajo (Falé, 2023).

Un puerto también puede disponer de un nivel de agilidad que asegure la capacidad de responder rápidamente a perturbaciones, incluyendo una bolsa de recursos humanos con habilidades diversificadas para la realización de diversas tareas. A través de una planificación de operaciones y flujos, la carga puede ser redirigida a través de diferentes terminales dentro del mismo puerto o a través de diferentes puertos. En los casos en que el puerto forma parte de un sistema portuario con conexiones robustas (carreteras, ferrocarriles) con el hinterland, su capacidad de adaptación se refuerza mediante esfuerzos de colaboración. Por último, y no menos importante, el puerto debe asegurar un canal de comunicación permanente para informar con exactitud a las partes interesadas sobre los cambios que está implementando, de modo que puedan ajustar sus propias operaciones (Igor Linkov, 2017).

La mera existencia de peligros asociados a la actividad portuaria no pone por sí sola a un puerto en riesgo; en este sentido, es fundamental desencadenar una evaluación de los riesgos asociados a las siguientes categorías (UNCTAD, 2022):

• Riesgos operativos: Describen en qué medida o hasta qué punto el peligro afecta la capacidad de un puerto o terminal para operar y ofrecer servicios a barcos, cargas y otros clientes, con un impacto indirecto en las cadenas de valor globales, que pueden depender fuertemente del buen funcionamiento del transporte marítimo y de los puertos.
• Riesgos competitivos (competencia): Describen en qué medida el peligro asociado produce un impacto en la competitividad de un puerto o terminal en relación con sus clientes (por ejemplo, compañías navieras, propietarios de carga) y las partes interesadas del hinterland.
• Riesgos financieros: Describen en qué medida el peligro asociado impacta en los ingresos, en los costos operacionales, en las tasas de seguros y en la calificación crediticia.
• Riesgos de gobernanza (gestión): Describen en qué medida el peligro afecta los procesos de gestión y planificación de un puerto o terminal portuario.
• Riesgos reputacionales: Describen en qué medida el peligro afecta la imagen pública de un puerto o terminal, su posición y la percepción de los clientes, causado por un evento adverso o potencialmente delictivo.

Los riesgos previamente identificados son acumulativos (compuestos/combinados), lo que significa que un solo evento podría no solo perturbar las operaciones, sino también (UNCTAD, 2022):

1. Crear riesgos para la reputación;
2. Generar una pérdida de negocios e ingresos en beneficio de otros puertos o métodos de transporte;
3. Desencadenar retrasos y congestiones en la cadena logística;
4. Potenciar la escasez de mano de obra;
5. Causar la falta de áreas de almacenamiento.

Los efectos combinados de uno o más riesgos pueden influir en la probabilidad y la gravedad de cualquiera de los riesgos individuales descritos (por ejemplo, un ciberataque puede afectar los sistemas informáticos relacionados con la gestión operativa, logística y de procesamiento salarial, agravando el impacto en las operaciones y la reputación del puerto).

En este contexto, se puede concluir que las consecuencias de un determinado evento pueden ser mayores que la suma de cada riesgo individual presentado, debido a la interdependencia entre los diversos actores del sistema de transporte marítimo, donde los puertos e infraestructuras portuarias desempeñan funciones de hub central (UNCTAD, 2022).

5. IMPACTO DE LA GOBERNANZA EN LA RESILIENCIA

Los puertos desempeñan un papel crucial y estratégico en el comercio global, actuando como nodos críticos en la cadena logística internacional. El desarrollo del comercio mundial y la necesidad de aumentar la eficiencia han impulsado la aparición de modelos de gobernanza portuaria basados en concesiones de derechos para operar y proporcionar servicios portuarios, manteniendo el sector público la propiedad del puerto y la función de autoridad portuaria (Notteboom T., 2022). Esta tendencia, hoy común en varias partes del mundo, fue acelerada por la contenedorización del movimiento de carga y el desarrollo de terminales de contenedores, expandiéndose progresivamente a otros tipos de terminales, como los puertos de cruceros.

La gestión eficaz de un puerto es fundamental para salvaguardar la continuidad operativa, especialmente en respuesta a perturbaciones imprevistas que puedan amenazar la estabilidad de las cadenas de suministro. Por lo tanto, es de gran importancia evaluar los impactos del modelo de gobernanza en la creación de resiliencia portuaria.

En un análisis del concepto de Public service ports, la administración portuaria es responsable de toda la gama de operaciones, desde la construcción y mantenimiento de infraestructuras hasta el manejo de la carga, permitiendo un alineamiento de las operaciones portuarias con los objetivos de políticas públicas, como la protección ambiental, la seguridad y el desarrollo económico regional (Brooks M. R., 2007). Aunque la centralización permite una coordinación más eficaz en tiempos de crisis, asegurando que los recursos sean movilizados y distribuidos rápidamente según sea necesario, las limitaciones de índole administrativa y legal pueden dificultar la adaptación rápida a los cambios o la respuesta eficaz a crisis imprevistas.

Dependiendo de las capacidades financieras y la dimensión del puerto, la gestión pública puede estar fuertemente inclinada hacia la inversión en infraestructuras resilientes (estrategia preventiva), ya que los objetivos no se limitan al lucro, sino que incluyen el bienestar social y la sostenibilidad a largo plazo, lo que potencia la resiliencia portuaria, con especial énfasis en los atributos de robustez y redundancia que mitigan el riesgo reputacional. Contrariamente, la falta de incentivos financieros puede llevar a una subutilización de los recursos o a un retraso en la implementación de tecnologías innovadoras que aumenten la resiliencia portuaria (Notteboom T., 2022).

Los Tool ports son un modelo híbrido, donde la administración portuaria asume la responsabilidad de las infraestructuras y del suministro de equipo portuario, mientras que las operaciones de manejo de carga son aseguradas por operadores privados. Este modelo presenta la ventaja de combinar la supervisión pública con la eficiencia operativa del sector privado, lo que puede resultar en una mayor flexibilidad y en una respuesta más rápida a situaciones de crisis (Notteboom & Winkelmans, 2001). No obstante, el potencial para conflictos de intereses entre la administración portuaria y los operadores privados, especialmente en situaciones de crisis, y la falta de coordinación eficaz entre las partes, puede resultar en respuestas descoordinadas a emergencias, comprometiendo la capacidad de adaptación y recuperación y, de esta forma, la resiliencia general del puerto.

Aunque la participación privada en el manejo de carga permite que los puertos puedan beneficiarse de innovaciones tecnológicas y prácticas de gestión modernas que incrementen la resiliencia al posibilitar una rápida adaptación a las exigencias del mercado, la orientación de los operadores privados hacia el lucro puede, contrariamente, conducir a la subinversión en áreas críticas, como el mantenimiento de infraestructuras (estrategia preventiva), que son esenciales para la resiliencia a largo plazo y, de esta forma, disminuir la capacidad de absorción y de recuperación en situaciones de crisis.

El modelo Landlord port es el más utilizado a nivel mundial en cuanto a la distribución de responsabilidades en la gestión portuaria. En este modelo, la administración portuaria retiene la propiedad de la infraestructura y concede la operación de los terminales a empresas privadas a través de contratos de concesión a largo plazo, beneficiándose de la combinación del control público con la innovación privada. El hecho de que la infraestructura permanezca bajo la tutela de la administración portuaria permite que los objetivos de políticas públicas, como el incremento de la resiliencia, sean incorporados en los contratos de concesión (Baird, 2002). Por otro lado, los operadores privados incrementan la eficiencia operativa y son frecuentemente más ágiles en la adaptación a nuevas tecnologías y prácticas que permiten aumentar la capacidad de adaptación y recuperación. Cumulativamente, las inversiones privadas permiten minimizar la necesidad de inversión financiera del sector público, permitiendo planificar mejoras continuas en la infraestructura portuaria sin depender exclusivamente del presupuesto público (Notteboom T., 2022).

En contrapartida, la gestión en un ambiente de crisis puede representar enormes desafíos en términos de coordinación entre los múltiples operadores privados, requiriendo de parte de la administración portuaria una fuerte capacidad de control y coordinación (Brooks M. R., 2007), con especial relevancia en los casos de contratos de concesión a largo plazo, que dificulten la agilidad en la respuesta a cambios imprevistos.

En el caso de los Corporatized ports, el modelo de gestión está prácticamente privatizado en su totalidad, manteniéndose el Estado como accionista mayoritario y propietario de las infraestructuras. En este modelo, la administración portuaria funciona como una entidad empresarial privada, aunque con obligaciones públicas. El modelo de Corporatized port permite que la gestión se realice de forma más empresarial y orientada al mercado, lo que potencia la eficiencia y la capacidad de innovación, factores preponderantes para la creación de resiliencia portuaria (Brooks M. R., 2007). En este modelo, la presencia del Estado como accionista mayoritario garantiza que los intereses públicos no sean completamente subordinados a los intereses de lucro privado, permitiendo un equilibrio entre eficiencia económica y los objetivos de resiliencia a largo plazo (estrategia preventiva). El modelo de estructura corporativa puede aún potenciar la captación de inversión privada para la modernización de infraestructuras, lo que es fundamental para enfrentar nuevos desafíos en las diferentes categorías del riesgo y mejorar la resiliencia (Notteboom T., 2022). Por otro lado, la maximización de objetivos financieros de retorno sobre la inversión puede llevar a una priorización de ganancias a corto plazo en detrimento de la creación de resiliencia. Es importante recordar que las inversiones necesarias en infraestructuras y superestructuras portuarias, determinadas en función de la ordenación y priorización de los riesgos, deben ser objeto de un análisis costo-eficacia, análisis de las partes interesadas y análisis multicriterio, basados en experiencias pasadas o estrategias actualmente implementadas por puertos con características similares, junto con otros factores como la accesibilidad económica y la viabilidad técnica, de manera que sea posible ponderar los potenciales beneficios de una opción de respuesta o medida de mitigación en relación con sus costos previstos (Falé, 2023). Es decir, las presiones para generar ganancias pueden resultar en recortes en las inversiones en mantenimiento y en infraestructura, situación que lleva a un desalineamiento con las necesidades operacionales y de mercado y compromete la capacidad de respuesta en situación de crisis (Goss, 1990). No menos importante, y tal como en el modelo Landlord port, la separación entre propiedad y control puede conducir a falta de claridad en las responsabilidades durante situaciones de crisis, lo que dificulta la coordinación en el desencadenamiento de respuestas eficaces.

Los Private service ports representan el extremo opuesto de los Public service ports, con la privatización completa de la infraestructura y de las operaciones, quedando a cargo del operador privado el control integral de las funciones portuarias, con excepción de la actividad reguladora (Autoridad Portuaria).

Una de las principales ventajas de este modelo es la eficiencia operativa resultante de la gestión privada, que puede responder con mayor eficacia a los cambios del mercado y a emergencias (Brooks M. R., 2008). La constante alineación con los objetivos de lucro puede incentivar la innovación y la adopción de nuevas tecnologías que incrementen la resiliencia de la componente operativa. Adicionalmente, el modelo de privatización y los objetivos financieros pueden conducir a inversiones significativas en la infraestructura cuando están alineados con los intereses de maximizar el retorno sobre las inversiones (Notteboom T., 2022). En contrapartida, la ausencia de control público puede llevar a una disminución en las prioridades asociadas a los intereses públicos, como la sostenibilidad ambiental y la seguridad. Los objetivos de maximización de lucro pueden también llevar a recortes de costos en áreas críticas para la creación de resiliencia portuaria, como el mantenimiento de infraestructuras y la preparación para emergencias. Una de las debilidades de este modelo es que la monopolización de las operaciones portuarias por entidades privadas puede reducir la competencia, lo que, a largo plazo, podría comprometer la eficiencia y la resiliencia portuaria (Baird, 2002).

6. CONCLUSIÓN

Las reformas portuarias fueron implementadas como parte de estrategias políticas de reforma del sector público, resultado de un cambio en el pensamiento macroeconómico, permitiendo aumentar la participación del sector privado en la prestación de servicios portuarios. Los modelos de gobernanza portuaria basados en concesiones de derechos para operar y proporcionar servicios portuarios, asegurando que el sector público mantenga la propiedad de las infraestructuras y la función de administración portuaria, se han convertido hoy en día en una práctica común en todo el mundo. Esta tendencia fue impulsada por el desarrollo de terminales de contenedores y se expandió progresivamente a otros tipos de terminales, como los terminales de cruceros, con el fin de incrementar la eficacia operativa, la eficiencia económica y la competitividad del puerto. Cada modelo de gestión portuaria presenta un conjunto único de ventajas y desventajas en lo que se refiere al modelo de negocio, la alineación con los objetivos de políticas públicas y, consecuentemente, a la creación de resiliencia portuaria.

En resumen, las tipologías Public service ports y Tool ports existen especialmente para salvaguardar los intereses públicos, mientras que los Landlord ports intentan combinar los intereses públicos con los privados. En el extremo opuesto, los Private service ports maximizan los intereses de sus accionistas.

La crisis económica global de 2008 proporcionó un fuerte impulso a muchas de las reformas portuarias, destacando especialmente la implementación total del modelo Landlord port, con el objetivo de transferir la responsabilidad operativa al sector privado y reducir costos, frecuentemente con los objetivos específicos de mejorar la eficiencia, aumentar los volúmenes y mejorar la rentabilidad.

Se constata que este impulso condujo a una disminución significativa de los Public service ports, que presentaban un fuerte alineamiento con los objetivos de políticas públicas, pero elevados costos operativos e ineficiencia en la adaptación a los cambios del mercado, lo que condiciona la capacidad de resiliencia.

La implementación de los modelos de Tool ports y Landlord ports permitió combinar la eficiencia privada con la supervisión pública y, en el caso de las administraciones portuarias con mayor capacidad de supervisión, incrementar significativamente la resiliencia portuaria. No obstante, el impacto de estos modelos en la creación de resiliencia portuaria depende siempre de la capacidad de supervisión y la madurez de las administraciones portuarias, así como de los impactos asociados a las circunstancias nacionales, las tradiciones y, con frecuencia, la situación económica del país.

Los Corporatized ports intentan equilibrar los intereses públicos y privados, pero pueden verse presionados a priorizar las ganancias en detrimento del incremento de la resiliencia.

El modelo de Private service ports, menos implementado, maximiza la apuesta por la eficiencia y la innovación, con el objetivo de mejorar la eficiencia y la rentabilidad, pero tiende a descuidar los intereses públicos y la resiliencia a largo plazo.

En resumen, el modelo de Landlord ports se presenta como el más equilibrado y adaptable para puertos que operan en mercados competitivos globales y requieren una alta resiliencia. Sin embargo, en contextos específicos, otros modelos pueden ser más apropiados. Una comprensión profunda de los modelos de gestión es esencial para la formulación de políticas portuarias eficaces que promuevan la eficiencia, la innovación y el desarrollo sostenible. La elección del modelo de gestión más adecuado debe ser cuidadosamente considerada a la luz de las especificidades de cada puerto y del entorno económico y político en el que opera, salvaguardando una alta capacidad de supervisión de las administraciones portuarias para garantizar el adecuado alineamiento con las políticas marítimas y la capacidad de resiliencia.