Marco Antonio OLIER MENDOZA
Capitán de Navío (R)
Area de Seguridad Integral Marítima y Portuaria
Dirección General Marítima (DIMAR)
Armada Nacional de Colombia
COLOMBIA
1. Introducción
La ciudad de Cartagena de Indias se encuentra en la costa Caribe colombiana, en posición geográfica Lat 10° 21’N y Long 75°32’ W aproximadamente, acuerdo carta náutica COL 261. Desde su fundación se convirtió en un importante puerto para la corona española, pues su cercanía con el río Magdalena y posteriormente la construcción del Canal del Dique, que comunica este río con su bahía, hizo que fuera propicia para la comunicación con el interior del Nuevo Reino de Granada y un puerto en donde se comercializaban esclavos y salían todas las riquezas que fueron explotadas hacia España, la mayoría provenientes de la región andina.
Precisamente este movimiento comercial hizo que Cartagena fuera presa de varios ataques piratas, principalmente franceses e ingleses, lo cual obligó al reino de España a fortificar la ciudad entre los siglos XVI y XVIII, siendo el siglo XVII en donde se consolidó como la ciudad mejor defendida en el mar Caribe.
Con las guerras de independencia en el siglo XIX y posteriormente la guerra de los mil días, entre los años de 1899 y 1901, se produce un estancamiento en el desarrollo de la ciudad, la cual empieza a despegar tímidamente en la década de 1920. A finales de la década de 1950 el gobierno nacional se crea la empresa Puertos de Colombia – Colpuertos, la cual administra los principales puertos, entre los que están el de Cartagena, Barranquilla, Santa Marta, Buenaventura y Tumaco y la ciudad de Cartagena empieza a perfilarse como un gran puerto en el país.
Cartagena, entonces, empieza a consolidarse como uno de los principales puertos del país. Todo esto aunado con el progresivo aumento en el tamaño de los buques, hace que los riesgos en el puerto vayan aumentando, motivo por el cual se ve la necesidad de establecer acciones para mitigarlos y hacer del puerto una zona segura, ya que de lo contrario afectaría el comercio marítimo y la economía del país.
Teniendo en cuenta que a través del transporte marítimo se mueve aproximadamente el 90% de la carga a nivel nacional, lo cual es congruente con el movimiento de carga a nivel mundial, se pone de manifiesto la importancia de los puertos y sus canales de acceso para el país, lo cual hace que el control del tráfico marítimo, la prevención de la contaminación marina, la protección de buques e instalaciones portuarias, la señalización marítima y la información meteomarina estén principalmente bajo la responsabilidad del Estado.
En Colombia la autoridad marítima es la Dirección General Marítima, a la que le
corresponde establecer acciones y controles, de acuerdo a los convenios internacionales adoptados, con el fin de preservar la seguridad de la vida humana en el mar, prevenir la contaminación marina y proteger los buques e instalaciones portuarias. Para poder realizar sus funciones tiene en los principales puertos Capitanías de Puerto, las cuales ejercen la autoridad marítima a nivel local y efectúa coordinaciones con otras entidades del Estado que estén involucradas en el ámbito marítimo y portuario.
Mapa 1: Ubicación de las capitanías de puerto
Es por todo esto que es importante hacer un análisis de riesgos en el puerto de Cartagena, inicialmente desde el punto de vista teórico, asunto en el que centra el presente trabajo, con el cual se pretende aportar las bases para un análisis posterior más profundo, que incluya factores como viento, corriente, oleaje, variaciones de marea, batimetría, entre otros, que le puedan dar al Capitán de Puerto mejores elementos para la toma de decisiones.
2. Modelo Portuario en Colombia
Como modelo estatal absoluto, la empresa Colpuertos era el encargado de planear el desarrollo, regular, administrar, vigilar y controlar el sector y prestar servicios. El resultado obtenido fue un monopolio oficial, malas administraciones, corrupción, ineficiencia, sobrecostos en tarifas, equipos insuficientes e inadecuados, sindicatos con poder extralimitado, alto coste del personal y de las pensiones de estos, que eran absorbidas con cargo a la empresa, y pérdida de carga.
En 1991, en el marco de unas políticas generales de modernización del Estado y de acuerdo con un proceso conocido como ―La apertura‖, se expidió la Ley 001, conocida como el Estatuto de Puertos, para modificar el marco normativo y privatizar los puertos, cuya motivación principal era terminar la era conocida como la ―era Colpuertos‖ y que después de casi 30 años de vigencia se había convertido en un ―agujero negro‖ económico para el Estado y había hecho del sistema portuario nacional un sistema absolutamente ineficiente, inviable económicamente, sin figuración ni prestigio internacional, antieconómico para el comercio exterior colombiano y foco de corrupción y, consecuentemente, mejorar la productividad portuaria, racionalizar los precios portuarios y orientar el sistema portuario colombiano hacia la modernización.
Sus resultados mejoraron sensiblemente los referentes de productividad de Colpuertos y relativamente la intensidad y la calidad de uso de los bienes concesionados, por estar condicionadas por la propia cultura de control y ocupación del uso de dichos bienes por parte de grupos de interés vinculados accionariamente, directa o indirectamente, con las sociedades portuarias regionales que nacieron bajo el amparo de la Ley primera, o de clientes y usuarios tradicionales que siguiendo las célebres leyes de Porter sobre competitividad hicieron y hacen valer su poder real.
El sistema portuario colombiano está conformado por el sector público y sector privado. El Estado a través de la Agencia Nacional de infraestructura (ANI), Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena (Cormagdalena) y la Superintendencia de Puertos y Transporte (Supertransporte), quien cumple la función de inspección, vigilancia y control de las actividades portuarias a través de su Delegada de Puertos. Por otra parte, el sector privado está comprendido por los operadores portuarios y las sociedades portuarias, de las cuales existen de servicio privado y de servicio público, además de las sociedades portuarias regionales.
Debido a la complejidad y variedad de los servicios que se prestan en los puertos, a nivel mundial se han desarrollado básicamente tres modelos de administración portuaria el landlord port, el tool port y el services port, donde se combina la participación de agentes públicos, que en la mayoría de los casos son dueños de los terrenos, las costas, la infraestructura y la superestructura; y agentes privados, quienes son dueños de la maquinaría, los equipos y operan el puerto.
En el modelo landlord port, la infraestructura es propiedad de la autoridad portuaria pública y los privados operan y son propietarios de los activos necesarios para el desarrollo de las actividades del puerto (Rotterdam y Buenos Aires). Cuando el modelo de puerto es tool port, el Estado también es dueño de la superestructura -edificios, talleres- y de los equipos y maquinaria, la cual entrega al privado para su operación a través de contratos de concesión o licencias (Amberes, Seattle). Finalmente en el modelo services port, la autoridad portuaria pública es dueña de todo lo que conforma el puerto y se hace responsable de su operación (Singapur, Shangai). También existen casos excepcionales de services port de naturaleza privada como son Southampton y Felixstowe en el Reino Unido, y Kelang (Malaysia).
Para el caso de las Sociedades Portuarias Regionales en Colombia, el modelo es una mezcla entre landlord y tool port, ya que el Estado es dueño de los terrenos, playas y la superestructura, pero no de los equipos ni de la maquinaria.
Los cambios en el mercado de servicios portuarios y marítimos se han hecho evidentes en el aumento en la contenedorización de la carga, concentración de firmas navieras de grandes dimensiones y operación portuaria desarrollada por operadores de alcance mundial que han llevado a que algunos puertos prefieran cumplir el rol de pivote para realizar transbordos de contenedores que les permite alcanzar mayor actividad y menores fletes y mayores requerimientos de calidad de servicio en las cadenas logísticas para cumplir con los requerimientos de la producción just in time, que implica un management más profesional, incorporación de tecnología informática, de comunicaciones, capacitación del personal e inversiones intensivas en capital.
Los esquemas de organización de la actividad portuaria más exitosos son del tipo landlord, en el cual la administración portuaria arrienda los terminales a firmas operadoras que los gestionan en forma integrada, se ocupa de servicios comunes y de la expansión de la instalación portuaria y de actividades portuarias, mientras que los operadores se concentran en operar sus servicios con eficiencia y competencia con otros operadores del mismo puerto o de la región.
3. Competencia entidades del Estado
A partir de la expedición de la ley 1° de 1991, se hace una diferenciación entre las actividades marítimas y las portuarias. A la Dirección General Marítima y Portuaria se le quitan las facultades de autoridad portuaria y queda exclusivamente, junto con sus capitanías de puerto, con funciones de autoridad marítima.
En tal sentido las autoridades portuarias son: el Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES), quien aprueba o imprueba los planes de expansión portuaria que le presente el Ministerio de Obras Públicas y Transporte (hoy Ministerio de Transporte); el Ministro de Obras Públicas y Transporte quien programa, evalúa y ejecuta en coordinación con la Superintendencia General de Puertos, los planes de expansión portuaria aprobados por el CONPES. Cuando se considere necesario, la Superintendencia General de Puertos (hoy Superintendencia de Puertos y Transporte) ejercerá sus funciones en coordinación con la Dirección General Marítima.
3.1. La Dirección General Marítima (DIMAR).
Es la autoridad marítima colombiana y es una dependencia del Ministerio de Defensa, agregada al Comando de la Armada Nacional, que tiene dentro de sus funciones y atribuciones la de Regular, dirigir y controlarlas actividades relacionadas con la seguridad de la navegación en general, la seguridad de la vida humana en el mar, la búsqueda y salvamento marítimo1, así como la de regular, autorizar y controlar la construcción de puertos y muelles públicos y privados y la operación de los mismos. Esta última sería derogada por la ley 1° de 1991.
El Decreto Ley 2324 de 1984 establece que las actividades marítimas son las siguientes:
1. La señalización marítima.
2. El control del tráfico marítimo.
3. Las naves nacionales y extranjeras y los artefactos navales.
4. La navegación marítima por naves y artefactos navales.
5. La Marina Mercante y el Transporte Marítimo.
6. Las comunicaciones marítimas.
7. La construcción, operación y administración de instalaciones portuarias. Derogado por la Ley 1 de 1991, artículo 47.
8. La utilización, protección y preservación de los litorales.
9. La investigación científica marina en todas sus disciplinas.
10. Los sistemas de exploración, explotación y prospección de los recursos naturales del medio marino.
11. La búsqueda y extracción o recuperación de antigüedades o tesoros náufragos.
12. La recreación y el deporte náutico marinos.
13. La búsqueda y salvamento marítimos.
14. La conservación, preservación y protección del medio marino.
15. La colocación de cualquier tipo de estructuras, obras fijas o semifijas en el suelo o en el subsuelo marino.
16. El servicio de pronósticos de mar y de tiempo.
17. Los rellenos, dragados y obras de ingeniería oceánica.
18. La administración y desarrollo de la zona costera.
19. Los astilleros y la construcción naval.
20. Otros usos y/o aprovechamiento marino.
El decreto 5057 de 2009, modifica parcialmente la estructura de la Dirección General Marítima y le da a la Subdirección de Marina Mercante las siguientes funciones:
…
9. Coordinar y controlar con las Capitanía de Puerto los programas para el control, verificación y supervisión de los aspectos relativos a la seguridad, protección marítima y prevención de contaminación, así como de empresas de transporte marítimo y fluvial internacional.
…
11. Coordinar, supervisar y controlar las actividades relativas a la protección de Buques e Instalaciones Portuarias.
12. Supervisar, controlar y coordinar las actividades relacionadas con la seguridad de la navegación, búsqueda y rescate marítimo.
13. Recolectar y difundir información sobre seguridad marítima, respondiendo por su organización y coordinación con las Capitanías de Puerto.
…
De igual forma le da a la Subdirección de Desarrollo Marítimo las siguientes funciones:
…
4. Elaborar la Cartografía Náutica Nacional produciendo y manteniendo actualizadas las cartas y publicaciones náuticas oficiales de Colombia, de acuerdo a parámetros internacionales.
…
12. Formular planes y proyectos para la instalación, construcción, administración, mantenimiento, operación y mejoramiento del material y equipo de señalización marítima en los canales públicos y controlar la ejecución por parte de las regionales, de acuerdo con las políticas que adopte la Dirección General Marítima.
13. Evaluar, tramitar y expedir las autorizaciones de instalación de la señalización marítima privada y controlar a las compañías que se dediquen al suministro de estos servicios.
…
Mediante la resolución 043 de 2013 se creó el Área de Seguridad Integral Marítima y Portuaria, a la cual se le asignaron las siguientes funciones:
1. Preparar y proyectar los conceptos técnicos que propendan por la seguridad integral marítima.
2. Asistir, preparar, elaborar conceptos, oposiciones y/o pronunciamientos requeridos con destino a las autoridades competentes, dentro de los diferentes trámites de concesiones portuarias, aprobación y/o modificación de los reglamentos técnicos de operación de las sociedades portuarias, habilitación de puertos para comercio exterior, aprobación del plan de obras de uso común, de conformidad a lo dispuesto en la normatividad vigente.
3. Proponer la elaboración de la normatividad y/o expedición de reglamentos técnicos relacionados con la operación portuaria.
4. Participar, en coordinación con las entidades competentes, en la elaboración de las diferentes normas relacionadas con el modelo y planeamiento portuario, asi como en las modificaciones de la normatividad portuaria y logística-portuaria.
5. Participar en el desarrollo de las relaciones interinstitucionales que se relacionan con la seguridad integral marítima.
6. Realizar control y seguimiento a los aspectos relacionados con el servicio de control de tráfico marítimo y la protección del medio marino.
7. Ejercer el control administrativo y operativo de las capitanías de puerto.
8. Liderar la gestión del riesgo en materia de seguridad integral marítima y portuaria.
La Dirección General Marítima vio la necesidad de crear esta área con el fin de tratar temas relacionados especialmente con la seguridad marítima en las zonas portuarias, ya que no había una dependencia que se encargara especialmente de esto y se venían presentando ciertos inconvenientes en algunos puertos debido a que empezaron a ingresar buques de gran eslora los buques tipo que estaban relacionados en las diferentes concesiones portuarias eran de menores características, lo que afectaba la seguridad marítima. A partir de esto se ha venido efectuando un trabajo interinstitucional coordinado con las entidades del Estado relacionadas con el tema.
3.2. Ministerio de Defensa Nacional
Tiene como propósito el de contribuir a la gobernabilidad democrática, la prosperidad colectiva y la erradicación de la violencia, mediante el ejercicio de la seguridad y la defensa, la aplicación adecuada y focalizada de la fuerza y el desarrollo de capacidades mínimas disuasivas2.
Del Ministerio de defensa dependen las fuerzas militares (Ejército nacional, Armada Nacional y Fuerza Aérea Colombiana) y la Policía Nacional. En Cartagena tienen jurisdicción la Armada Nacional y la Policía Nacional, las cuales con su accionar tienen la tarea de proteger las actividades marítimas y portuarias para velar que en estas no se presenten acciones ilícitas que se conviertan en sucesos que afecten la protección marítima.
3.3. Ministerio de Transporte
Es el organismo del Gobierno Nacional encargado de formular y adoptar las políticas, planes, programas, proyectos y regulación económica del transporte, el tránsito y la infraestructura, en los modos carretero, marítimo, fluvial, férreo y aéreo del país (Decreto 087 de 2011).
El Ministerio de Transporte es la cabeza del Sector Transporte, el cual está constituido por el Ministerio, El Instituto Nacional de Vías (INVIAS), la Agencia Nacional de Infraestructuras (ANI), la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil (AEROCIVIL), la Superintendencia de Puertos y Transporte (SUPERTRANSPORTE) y la Agencia Nacional de Seguridad Vial (ANSV).
3.4. Agencia Nacional de Infraestructura
La Agencia Nacional de Infraestructura – ANI, es una Agencia Nacional Estatal de Naturaleza Especial, del sector descentralizado de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional, adscrita al Ministerio de Transporte, según decreto 4165 del 03 noviembre de 2011, la cual tiene por objeto planear, coordinar, estructurar, contratar, ejecutar, administrar y evaluar proyectos de concesiones y otras formas de Asociación Público Privada – APP, para el diseño, construcción, mantenimiento, operación, administración y/o explotación de la infraestructura pública de transporte en todos sus modos y de los servicios conexos o relacionados y el desarrollo de proyectos de asociación público privada para otro tipo de infraestructura pública cuando así lo determine expresamente el Gobierno Nacional respecto de infraestructuras.
3.5. Instituto Nacional de Vías
El Instituto Nacional de Vías, adscrito al Ministerio de Transporte, tiene como objetivo ejecutar las políticas y proyectos relacionados con la infraestructura vial a cargo de la Nación, tales como estrategias, planes, programas y proyectos de la infraestructura no concesionada de la Red Vial Nacional de carreteras primaria y terciaria, férrea, fluvial y de la infraestructura marítima, de acuerdo con los lineamientos dados por el Ministerio de Transporte.
3.6. Superintendencia de Puertos y Transporte
Inicialmente se llamó Superintendencia General de Puertos y se proyectó con la misión de administrar, facilitar, promover e impulsar la actividad portuaria, marítima y fluvial nacional mediante una adecuada planificación, regulación y control que fomentara el mejoramiento continuo de la competitividad del sector para el crecimiento del comercio exterior y la internacionalización de la economía colombiana.
La Superintendencia de Puertos y Transporte actualmente se encarga de supervisar, vigilar, inspeccionar y controlar la prestación del servicio público de transporte, su infraestructura y servicios afines en sus medios, modos y nodos dentro de la cadena logística del transporte, para el cumplimiento de las políticas públicas y normatividad nacional e internacional, de tal forma que se generen condiciones de competitividad, bienestar y desarrollo económico y social del país.
La Superintendencia Delegada de Puertos, dependencia de la Superintendencia de Puertos y Transporte, Supervisa la formación y constitución de las sociedades portuarias (oficiales, particulares, mixtas), los operadores portuarios y titulares de
autorización para operaciones, y su desarrollo legal, así como también los contratos de concesión y el estado y la calidad de las infraestructuras de las sociedades portuarias (oficiales, particulares y mixtas), los operadores portuarios y los titulares de autorización para operadores y vela por la calidad y oportunidad de los servicios que prestan las sociedades y operadores portuarios al interior de los puertos y al general.
3.7. El Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES)
El Consejo Nacional de Política Económica y Social — CONPES, es la máxima
autoridad nacional de planeación y se desempeña como organismo asesor del
Gobierno en todos los aspectos relacionados con el desarrollo económico y social del país. Para lograrlo, coordina y orienta a los organismos encargados de la dirección económica y social en el Gobierno, a través del estudio y aprobación de documentos sobre el desarrollo de políticas generales que son presentados en sesión.
Los miembros del CONPES están establecidos mediante el Decreto 2148 de 2009
(permanentes, no permanentes, invitados y otros asistentes). El CONPES actúa bajo la dirección del Presidente de la Republica y lo componen como miembros
permanentes con derecho a voz y voto, el Vicepresidente de la República, todos los Ministros, el Director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la
República, el Director del Departamento Nacional de Planeación, y el Director del
Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnología e Innovación – Colciencias.
