Policía Portuaria: Un paso al frente (1 de 2)

Óscar Villar Serrano
Capitán de la Marina Mercante
Doctor en Náutica y Transporte Marítimo
Duly Authorized Officer for Maritime Security

 

Un reto: Protección de Buques e Instalaciones Portuarias

1.- El sistema portuario español: Puertos del Estado

El Sistema Portuario español de titularidad estatal está integrado por 46 puertos de interés general, gestionados por 28 Autoridades Portuarias, cuya coordinación y control de eficiencia, corresponde al Organismo Público Puertos del Estado, órgano dependiente del Ministerio de Fomento que tiene atribuida la ejecución de la política portuaria del Gobierno. La actividad portuaria y el transporte marítimo aportan un 20% al PIB del sector de transportes. La Ley dota al sistema portuario español de los instrumentos necesarios para mejorar su posición competitiva en un mercado abierto y globalizado, estableciendo un régimen de autonomía de gestión de las Autoridades Portuarias, que deben ejercer su actividad con criterios empresariales.

Por otra parte, la función de los puertos desborda su tradicional papel como meros puntos de embarque o desembarque de mercancías y pasajeros para convertirse en centros en los que se ubica toda una serie de actividades que generan valor añadido a la mercancía, plenamente integrados en las cadenas logísticas e intermodales, y en ocasiones en la propia actividad municipal.

Corresponde a la Administración General del Estado, en virtud de lo dispuesto en el artículo 149.1.20 de la Constitución, la competencia exclusiva sobre los puertos de interés general, clasificados de acuerdo con lo previsto en Ley (R.D-L. 2/2011 – TRLPEMM).

Las Comunidades Autónomas designarán a los órganos de gobierno de las Autoridades Portuarias, en los términos establecidos Ley, y ejercerán las funciones que les atribuye la misma y el resto del ordenamiento jurídico.

Figura 1.- Puerto de Cartagena. Combinación de turismo y actividad industrial

Son puertos comerciales los que en razón a las características de su tráfico reúnen condiciones técnicas, de seguridad y de control administrativo para que en ellos se realicen actividades comerciales portuarias, entendiendo por tales las operaciones de estiba, desestiba, carga, descarga, transbordo y almacenamiento de mercancías de cualquier tipo, en volumen o forma de presentación que justifiquen la utilización de medios mecánicos o instalaciones especializadas.

A Puertos del Estado le corresponden las siguientes competencias, bajo la dependencia y supervisión del Ministerio de Fomento:

• La ejecución de la política portuaria del gobierno y la coordinación y el control de eficiencia del sistema portuario de titularidad estatal, en los términos previstos en esta Ley.

• La coordinación general con los diferentes órganos de la Administración General del Estado que establecen controles en los espacios portuario y con los modos de transporte en el ámbito de competencia estatal, desde el punto de vista de la actividad portuaria.

• La formación, la promoción de la investigación y el desarrollo tecnológico en materias vinculadas con la economía, gestión, logística e ingeniería portuarias y otras relacionadas con la actividad que se realiza en los puertos.

• La planificación, coordinación y control del sistema de señalización marítima español, y el fomento de la formación, la investigación y el desarrollo tecnológico en estas materias. La coordinación en materia de señalización marítima se llevará a cabo a través de la Comisión de Faros, cuya estructura y funcionamiento se determinará por el Ministerio de Fomento.

Figura 2.- Relación del impacto económico portuario

La importancia de los puertos como eslabones de las cadenas logísticas y de transporte viene avalada por las siguientes cifras: por ellos pasan cerca del 60% de las exportaciones y el 85% de las importaciones, lo que representa el 53% del comercio exterior español con la Unión Europea y el 96% con terceros países. Asimismo, genera un empleo directo de más de 35.000 puestos de trabajo y de unos 110.000 de forma indirecta.

Según los últimos datos económicos, la repercusión de la actividad portuaria del sistema de Puertos del Estado sigue en aumento, dado que, en el primer trimestre de 2018, el tráfico de mercancías creció un 6,4 % en los puertos españoles, donde se movieron en este período un total de 132,3 millones de toneladas, destacando un aumento del tráfico de contenedores en tránsito internacional del 14,5% y de graneles sólidos en el puerto de Cartagena del 21,2 %.

2.- La vigilancia y el control del espacio marítimo terrestre portuario.

Es llamativo, o al menos paradójico que en el ordenamiento jurídico español, al margen de las competencias que tienen atribuidas las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, actualmente la vigilancia del valiosísimo espacio portuario (marítimo – terrestre) quede asignado a una policía administrativa, muy mermada en atribuciones, como lo es la policía portuaria, regulada en la actualidad por el sucinto Art. 296 del R.D.L. 2/2011, (Texto refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante), que encuadra a las policías portuarias, como “policía especial”, según están definidas en el Art. 4.1 de la Ley Orgánica 1/1992, de 22 de Febrero sobre Seguridad Ciudadana (actualmente derogada), y que cita textualmente: “En las materias sujetas a potestades administrativas de policía especial no atribuidas expresamente a órganos dependientes del Ministerio del Interior, éstos sólo podrán intervenir en la medida necesaria para asegurar la consecución de las finalidades previstas en el apartado 2 del artículo 1º de la citada Ley Orgánica 1/92; que a su vez dice: “Esta competencia comprende el ejercicio de las potestades administrativas previstas en esta Ley, con la finalidad de asegurar la convivencia ciudadana, la erradicación de la violencia y la utilización pacífica de las vías y espacios públicos, así como la de prevenir la comisión de delitos y faltas”.

En función de que la Ley Orgánica 1/1992 de Seguridad Ciudadana está actualmente derogada, hoy se debe entender esta referencia en relación al Art. 7.4 de la Ley 4/2015 de 30 de marzo de Protección de la Seguridad Ciudadana, que cita textualmente: “El personal que realice funciones de policía administrativa tendrá el especial deber de colaborar en la consecución de los fines previstos en el artículo 3 de esta Ley”.

El citado Art. 3, de la Ley 4/2015, a su vez dice:

“Constituyen los fines de esta Ley y de la acción de los poderes públicos en su ámbito de aplicación:

a) La protección del libre ejercicio de los derechos fundamentales y las libertades públicas y los demás derechos reconocidos y amparados por el ordenamiento jurídico.

b) La garantía del normal funcionamiento de las instituciones.

c) La preservación de la seguridad y la convivencia ciudadanas.

d) El respeto a las Leyes, a la paz y a la seguridad ciudadana en el ejercicio de los derechos y libertades.

e) La protección de las personas y bienes, con especial atención a los menores y a las personas con discapacidad necesitadas de especial protección.

f) La pacífica utilización de vías y demás bienes demaniales y, en general, espacios destinados al uso y disfrute público.

g) La garantía de las condiciones de normalidad en la prestación de los servicios básicos para la comunidad.

h) La prevención de la comisión de delitos e infracciones administrativas directamente relacionadas con los fines indicados en los párrafos anteriores y la sanción de las de esta naturaleza tipificadas en esta Ley.

i) La transparencia en la actuación de los poderes públicos en materia de seguridad ciudadana.

Figura nº 3.- Agente de la Policía Portuaria ejerciendo funciones de vigilancia del espacio portuario

Todo ello, como he indicado, sin perjuicio de las competencias atribuidas por Ley a otras Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, generando de nuevo una amalgama competencial que en ocasiones es difícil de comprender tanto para los usuarios del puerto y sus servicios, como por los ciudadanos en general, como se puede apreciar, la única competencia que ofrece la citada norma legal a las Policías Portuarias es la de colaboración en la consecución de los fines previstos en el Art. 3 de la citada Ley, el cual he especificado anteriormente.

Además, el Art. 296 del R.D.L. 2/2011 (TRLPEMM), añade: “Dichas funciones serán ejercidas, en la forma que determine el Reglamento de Explotación y Policía, por el personal de la Autoridad portuaria debidamente cualificado y adscrito al servicio de policía, a cuyo efecto tendrá la consideración de agente de la autoridad de la Administración portuaria en el ejercicio de las potestades públicas recogidas en la citada Ley Orgánica 1/92 (actualmente derogada), sin perjuicio de colaborar siempre que sea preciso con las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad”.

Por lo expuesto, La Ley de Seguridad Ciudadana en vigor (4/2015 de 30 de marzo de Seguridad Ciudadana), no considera a los miembros de los Cuerpos de Policía Portuaria a nivel estatal, y sigue sin regular sus funciones específicas dentro del espacio portuario, ya que el articulado anteriormente mencionado de la Ley Orgánica 1/92 desaparece derogado, y no es sustituido por ningún artículo similar que especifique más concretamente las funciones que se le asignan a la Policía Portuaria, y no se regula en modo alguno a la Policía Especial, a excepción de lo indicado, insisto que, no dando a la Policía Portuaria más atribuciones que la colaboración en el cumplimiento de los fines previstos en el Art. 3 de la Ley 4/2015 de 30 de Marzo de Protección de la Seguridad Ciudadana.

Es preciso considerar, como hemos indicado, que la Ley actual de Puertos del Estado delega en el Consejo de Administración de los Puertos las funciones de Policía Especial, por lo que la omisión en la nueva Ley de esta Policía Especial, implica dejar sin dicha función a los Puertos del Estado.

Figura nº4.- Agente de la Policía Portuaria en labores de vigilancia electrónica del espacio portuario.

No olvidemos que las funciones de Policía Especial, son exclusivamente las referidas a colaboración en tareas de seguridad ciudadana, prevención de delitos y faltas, así como la vigilancia y mantenimiento del orden público en el espacio portuario.

Si revisamos las actuales funciones que los Policías Portuarios vienen desempeñando en los Puertos del Estado, y procediéramos a suprimir las indicadas anteriormente, podemos comprobar como en base a ello, quedaría sin efecto la condición de agente de la autoridad actualmente reconocida por Ley, además de precisar menor número de efectivos los Puertos del Estado, ante la evidente merma y supresión de las principales funciones y competencias que actualmente estos desempeñan.

Figura nº 5.- Agentes de la policía portuaria vigilan el interfaz puerto-ciudad

Serían labores específicas de la policía portuaria, entre otras, y una vez obtenido la formación adecuada, las establecidas en el Reglamento (CE) n.º 725/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31 de marzo de 2004, relativo a la mejora de la protección de los buques y las instalaciones portuarias, es la norma jurídica de aplicación en el Espacio Económico Europeo derivada de las Enmiendas al Anexo del Convenio SOLAS (capítulos V y XI-2), o Código Internacional para la Protección de los Buques y de las Instalaciones Portuarias (PBIP). El citado Reglamento europeo constituye un conjunto parcial de medidas necesarias para alcanzar el nivel deseable de protección en la cadena de transporte marítimo, pues su alcance, se limita a las medidas de protección aplicables a los buques y a la inmediata interfaz buque-puerto.

Con el objeto de alcanzar un nivel de protección más elevado en el ámbito marítimo portuario, la Unión Europea consideró la necesidad de introducir medidas de protección adicionales a las ya determinadas para las instalaciones portuarias, los buques e interfaz buque-puerto, cuyo alcance contempla el resto de zonas portuarias, si es el caso, de determinadas zonas exteriores y contiguas al puerto. A los efectos indicados se aprobó la Directiva 2005/65/CE del Parlamento y el Consejo, de 26 de octubre de 2005, sobre la mejora de la protección portuaria, cuya transposición al ordenamiento jurídico español se materializó mediante el Real Decreto 1617/2007, de 7 de diciembre, por el que se establecen medidas para la mejora de la protección de los puertos.

En dicha normativa, en ningún momento se garantiza ni se nombran funciones propias de las Policías Portuarias, utilizando siempre términos genéricos como en el Código PBIP (Protección de Buques e Instalaciones Portuarias), donde nombra “al personal que cumpla tareas específicas de protección” por ello si la Policía Portuaria pierde su condición de Agente de la Autoridad en materias relativas a la protección de bienes y personas, podemos deducir que dicho cuerpo no podría ejercer funciones que viene ejerciendo actualmente dentro de los Planes de Protección Portuaria y deberían ser sustituidos por otro personal.

Por todo lo anteriormente expuesto, podemos imaginar cómo sin las funciones de vigilancia de acceso al Puerto, de orden público y seguridad ciudadana, entre otras, los cuerpos de Policía Portuaria se verían gravemente mermados, y funciones específicas de los mismos como la vigilancia del espacio portuario, incluido el marítimo portuario, quedaría en manos de nadie, o de quien en un momento determinado quiera asumir unas funciones esenciales, y que en casi todos los puertos importantes del mundo son asumidos por la Harbour Police, con funciones integrales de seguridad en el entorno portuario.

Figura nº 6.- Agentes de la Policía Portuaria implicados en labores de PBIB.

3.- Evolución histórica de la Policía Portuaria en España.

Los orígenes históricos del hoy denominado Cuerpo de Policía Portuaria, datan de la época del Rey Carlos III de España (1759-1788). Bajo su reinado se crea el Real Cuerpo de Celadores y Guardamuelles, destinados a la vigilancia y regulación del tráfico marítimo. En el siglo XVII, se desarrollan, en los puertos españoles, diferentes secciones de inspección, con un nutrido cuerpo de alguaciles destinados a la vigilancia y regulación del tráfico marítimo procedente de América, entre los que sobresalen el juez de Indias, el de la Inquisición, y el de arribada. Posteriormente en el año 1869, en el transcurso del periodo de interregno del Gobierno Provisional del General Francisco Serrano y Domínguez, se promulgó una Real Orden para la regulación y transformación de los distintos Cuerpos de Alguaciles encargados de la custodia y vigilancia de los puertos en un único Cuerpo de Guardamuelles, hoy Cuerpo de Policía Portuaria.

Hoy en día la Constitución, en su artículo 149.1.20, atribuye a la Administración del Estado la competencia exclusiva en materia de puertos de Interés general, siendo la legislación portuaria la que atribuye a las Autoridades Portuarias y a Puertos del Estado la ejecución de dicha competencia exclusiva.

Como he indicado, los Cuerpos de Policía Portuaria arrastran en la actualidad, graves problemas derivados de la falta de un marco regulador claro y concreto que resuelva las distintas interpretaciones acerca de las competencias y funciones de los Cuerpos de Policía Portuaria de las 28 Autoridades Portuarias.

En la actualidad hay más de 2.000 policías portuarios en los puertos españoles, que en última instancia dependen del Ministerio de Fomento, no del Ministerio de Interior. Entre las funciones que le asigna el marco legal, está la vigilancia control y protección de las instalaciones portuarias, incluido el ámbito marítimo-terrestre del puerto, así como el control y vigilancia de estos espacios incluidos el tráfico terrestre y tráfico marítimo en el recinto portuario (esa asignatura pendiente).

Figura nº7: Cuerpo de celadores y guardamuelles creado por Carlos III.

Esta situación de “olvido institucional” y “desamparo regulador” se lleva manteniendo desde hace veintiséis años. En el año 1992, las antiguas Juntas del Puerto se transforman en las actuales Autoridades Portuarias, siendo a partir de dicho cambio cuando los Cuerpos de Policía Portuaria entran en un limbo de regulación. Esta desregulación presenta la siguiente cronología:

– Año 1992: Entra en vigor la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante. En esta, el artículo 106 obliga al Organismo Público Puertos del Estado a la elaboración de un reglamento que regule las funciones de los Cuerpos de Policía Portuaria, reglamento que queda sin redacción.

– Año 1997: Entra en vigor la Ley 62/1997, de 26 de diciembre, de modificación de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante. En esta ley se vuelve a hacer referencia al reglamento indicado en la Ley 27/1992, pero no se consigue la redacción de este.

– Año 2003: Entra en vigor la Ley 48/2003, de 26 de noviembre, de régimen económico y de prestación de servicios de los puertos de interés general. En esta ley se copian y repiten las referencias al reglamento indicado en la Ley 62/1997 que modifica la Ley 27/1992, pero no se consigue la redacción de este.

– Año 2011: Tras diecinueve años de vigencia de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado de la Marina Mercante y ocho años vigencia de la Ley 48/2003, de 26 de noviembre, de régimen económico y de prestación de servicios de los puertos de interés general, ambas leyes quedan derogadas y sustituidas por el actual Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante. En esta última ley, el artículo 295 vuelve a obligar al Organismo Público Puertos del Estado a la elaboración de un reglamento que regule las funciones de los Cuerpos de Policía Portuaria.

Figura nº 8.- Nueva promoción de agentes de la policía portuaria

Debido a los cambios y avances legislativos llevados a cabo para la regulación, dentro de una misma Ley, de las funciones y competencias de cada uno de los distintos cuerpos policiales del Estado, Cuerpo Nacional de Policía, Guardia Civil, Policías Autonómicas y Policías Locales, entiendo que sin lugar a dudas razonables, que actualmente es necesario y primordial que el Cuerpo de Policía Portuaria, siendo este un Cuerpo policial estatal, y que debe asumir funciones de seguridad integral en el espacio marítimo-terrestre portuario, este regulado en sus funciones por un Reglamento de la Policía Portuaria, aprobado por Puertos del Estado, con especial incidencia en las labores de PBIB.

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